Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn

Ungarische Rechtsvorschriften sollen die Unabhängigkeit der Zentralbank und der Datenschutzbehörden des Landes in Frage stellen
Auch die Maßnahmen im Justizwesen sollen gegen EU-Recht verstoßen

(25.01.12) - Die Europäische Kommission hat rechtliche Maßnahmen gegen Ungarn eingeleitet. Grund hierfür sind neue Rechtsvorschriften, die Anfang des Jahres unter der neuen Verfassung Ungarns in Kraft getreten sind. Nach mehreren Rückfragen zu den Entwürfen der neuen Rechtsvorschriften bei den ungarischen Behörden – u. a. die Schreiben von Präsident José Manuel Barroso, Vizepräsidentin Viviane Reding (EU-Kommissarin für Justiz, Grundrechte und Unionsbürgerschaft) und Vizepräsident Olli Rehn (EU-Wirtschafts- und Währungskommissar) – hat die Kommission ihre detaillierte Bewertung der Anfang Januar verabschiedeten neuen Rechtsvorschriften nun abgeschlossen. Aus Sicht der Kommission stellen die ungarischen Rechtsvorschriften die Unabhängigkeit der Zentralbank und der Datenschutzbehörden des Landes in Frage und verstoßen damit genauso gegen EU-Recht wie die im Bereich des Justizwesens verabschiedeten Maßnahmen.

Deshalb hat die Kommission beschlossen, drei Aufforderungsschreiben an Ungarn zu richten und damit die erste Stufe des EU-Vertragsverletzungsverfahrens einzuleiten. Zudem sollen die ungarischen Behörden auf verschiedene weitere Fragen angesprochen werden, um festzustellen, ob gemäß dem EU-Recht gegebenenfalls weitere Maßnahmen nötig sind, um insbesondere die Unabhängigkeit der Justiz zu wahren. Die ungarischen Behörden haben nun einen Monat Zeit, um auf die Bedenken der Kommission zu reagieren.

Kommissionspräsident José Manuel Barroso erklärte: "Ungarn ist wie alle anderen Mitgliedstaaten aufgrund der EU-Verträge gehalten, die Unabhängigkeit seiner Zentralbank und seiner Datenschutzbehörden ebenso zu garantieren wie die Diskriminierungsfreiheit seiner Richter. Die Kommission ist fest entschlossen, jegliche rechtlichen Schritte einzuleiten, die sich als notwendig erweisen, um Verstöße gegen das EU-Recht zu unterbinden."

Hierzu Vizepräsidentin und EU-Justizkommissarin Viviane Reding erklärte: "Ich habe bereits Anfang Dezember, als ich die Entwürfe der Rechtsvorschriften zum ersten Mal gesehen habe, ernsthafte rechtliche Bedenken wegen einer möglichen Verletzung der Unabhängigkeit der ungarischen Justiz und der ungarischen Datenschutzbehörde angemeldet. Da den Einwänden der Kommission bei der Verabschiedung der Gesetze nicht Rechnung getragen wurde, muss die Kommission in ihrer Funktion als Hüterin der Verträge nun sicherstellen, dass dem EU-Recht Geltung verschafft wird. Ich erwarte von den ungarischen Behörden, dass sie umgehend auf unsere Bedenken eingehen. Diese können nur durch tatsächliche Änderungen der betreffenden Rechtsvorschriften oder durch deren unmittelbare Aussetzung zerstreut werden."

Vizepräsident Olli Rehn, EU-Wirtschafts- und Währungskommissar, äußerte sich wie folgt: "Die Unabhängigkeit der Zentralbanken ist ein Eckpfeiler des Vertrags. Die Regierungen dürfen nicht nach einer Einflussnahme auf ihre Zentralbank streben. Das neue Gesetz zur "Magyar Nemzeti Bank" und einige Bestimmungen der neuen Verfassung verstoßen gegen diese Grundsätze. Ich fordere die ungarische Regierung dringend auf, die uneingeschränkte Unabhängigkeit der Zentralbank zu gewährleisten. Deshalb sollten alle einschlägigen Rechtsvorschriften, einschließlich der Verfassung, überarbeitet werden. Diese Fragen müssen geklärt werden, ehe wir die offiziellen Verhandlungen über den beantragten finanziellen Beistand durch EU und IWF aufnehmen können."

Drei zentrale rechtliche Gründe
Nach den neuen ungarischen Rechtsvorschriften werden 274 Richter (einschließlich Richtern des Obersten Gerichtshofs) – entgegen einschlägigen EU-Vorschriften – in den Zwangsruhestand geschickt. Ferner erhält die Regierung Befugnisse über die Datenschutzbehörde, die einen Verstoß gegen die EU-Verträge darstellen, denen zufolge die nationalen Datenschutzbehörden (Artikel 16 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union/AEUV, Artikel 8 Absatz 3 der Charta der Grundrechte) und die nationale Zentralbank (Artikel 130 und 127 AEUV, Artikel 14 des Statuts des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank) unabhängig sein müssen. Die ungarische Zentralbank ist Teil des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) und der ungarische Zentralbankpräsident hat einen Sitz im Erweiterten Rat der Europäischen Zentralbank, dem dritten Beschlussorgan der EZB, inne.

1) Unabhängigkeit der nationalen Zentralbank
Die Kommission hat mehrere Verstöße gegen das Primärrecht festgestellt. Diese betreffen insbesondere Artikel 130 AEUV, in dem eine vollständige Unabhängigkeit der Zentralbank gefordert wird, und Artikel 127 Absatz 4 AEUV, dem zufolge "zu allen Vorschlägen für Rechtsakte der Union im Zuständigkeitsbereich der Europäischen Zentralbank" diese angehört werden muss.

Laut Artikel 130 AEUV "darf weder die Europäische Zentralbank noch eine nationale Zentralbank […] Weisungen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einholen oder entgegennehmen."

Gemäß Artikel 127 Absatz 4 AEUV wird die EZB "zu allen Vorschlägen für Rechtsakte der Union im Zuständigkeits­bereich der Europäischen Zentralbank" angehört.

Auch Artikel 14.2 des Statuts des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank sowie Artikel 4 der Entscheidung 98/415/EG des Rates über die rechtzeitige Anhörung der EZB wurden missachtet. Die Kommission hat Ungarn zu einer Reihe von Fragen um Klärung ersucht.

Die im Aufforderungsschreiben genannten Vertragsverletzungsverfahren betreffen das MNB-Gesetz ("Magyar Nemzeti Bank"), aber auch die neue Verfassung.

Nach dem MNB-Gesetz kann der Minister direkt an den Sitzungen des Währungsrats teilnehmen, so dass die Regierung von innen Einfluss auf die MNB nehmen kann. Zudem muss die NMB der Regierung im Voraus die Tagesordnung ihrer Sitzungen vorlegen, so dass vertrauliche Beratungen erschwert werden. Änderungen des Vergütungssystems für den Gouverneur haben wieder unmittelbare Wirkung, während sie eigentlich erst ab einem neuen Mandat gelten sollten, um zu vermeiden, dass über die Gehälter Druck auf die MNB ausgeübt wird. Schließlich müssen der Gouverneur und die Mitglieder des Währungsrats einen Eid (auf Treue zum Land und dessen Interessen) leisten, dessen Wortlaut aufgrund der Tatsache, dass der Gouverneur der MNB auch Mitglied des Erweiterten Rats der EZB ist, problematisch ist.

Die Kommission hat Zweifel hinsichtlich der Bestimmungen über die Entlassung des Gouverneurs und der Mitglieder des Währungsrats angemeldet, bei denen sie die Gefahr der politischen Einflussnahme (selbst das Parlament kann die Entlassung eines Mitglieds des Währungsrats vorschlagen) und möglichen Missbrauchs sieht. Auch die häufigen Änderungen im institutionellen Rahmen der MNB geben Anlass zu Bedenken, da beispielsweise die Anzahl der Mitglieder des Währungsrats erhöht wird und die Anzahl der stellvertretenden Gouverneure ohne angemessene Berücksichtigung des Bedarfs bei der MNB erhöht werden kann.

Ferner wird in einer Verfassungsbestimmung die mögliche Fusion zwischen MNB und Finanzaufsichtsbehörde geregelt, wobei die Fusion an sich kein Problem darstellt, der MNB-Gouverneur in der neuen Struktur jedoch einfacher stellvertretender Vorsitzender würde, wodurch seine Unabhängigkeit strukturell beeinträchtigt wäre.

2) Unabhängigkeit der Justiz
Im Mittelpunkt des Vertragsverletzungsverfahrens zur Justiz stehen das neue Renteneintrittsalter für Richter und Staatsanwälte und die Entscheidung Ungarns, zum 1. Januar 2012 das verbindliche Rentenalter für Richter, Staatsanwälte und öffentliche Notare von 70 Jahren auf das allgemeine Rentenalter von 62 Jahren zu senken.

Die EU-Vorschriften über die Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (Richtlinie 2000/78/EG) verbieten eine Diskriminierung aufgrund des Alters am Arbeitsplatz. Nach der Rechtsprechung des EU-Gerichtshofs muss eine Regierung die Entscheidung, das Renteneintrittsalter nur für eine bestimmte Personengruppe zu senken, durch objektive und angemessene Gründe rechtfertigen. Dieser Grundsatz wurde im Urteil des Gerichtshofs vom 13. September 2011 bestätigt, dem zufolge das Verbot für Verkehrspiloten, über das 60. Lebensjahr hinaus ihrer Tätigkeit nachzugehen, eine Diskriminierung wegen des Alters darstellt.

Im Falle Ungarns hat die Kommission keine objektiven Gründe dafür ausmachen können, dass Richter und Staatsanwälte anders behandelt werden sollen als andere Gruppen, und dies zu einem Zeitpunkt, da das Rentenalter in ganz Europa schrittweise angehoben und nicht gesenkt wird. Diese Entscheidung ist aus rechtlicher Sicht umso fragwürdiger als die Regierung der Kommission bereits ihre Absicht mitgeteilt hat, das allgemeine Rentenalter auf 65 Jahre zu erhöhen.

Auch im Hinblick auf die Unabhängigkeit der Justiz ersucht die Kommission Ungarn um mehr Informationen darüber, wie in den neuen Rechtsvorschriften die Struktur der Gerichte geregelt ist. Dem Gesetz zufolge vereint der Präsident des neuen Nationalen Justizamts in seiner Funktion Befugnisse über die operative Verwaltung der Gerichte, Humanressourcen, Budget und Zuweisung der Fälle. Hinsichtlich der operativen Verwaltung der Gerichte wird die kollegiale Beschlussfassung aufgegeben und werden auch keine anderen geeigneten Sicherheitsmechanismen vorgesehen. Somit trifft in der Justiz nun eine einzige Person alle wichtigen Entscheidungen, einschließlich der Benennung von Richtern. Außerdem wurde das Mandat des ehemaligen Präsidenten des Obersten Gerichtshofs, der im Juni 2009 für sechs Jahre gewählt wurde, Ende 2011 vorzeitig beendigt. Andere ehemalige Richter des Obersten Gerichtshofs können ihr Mandat in der neuen Struktur, die den Obersten Gerichtshof ersetzt hat, dagegen fortführen. Um über die Notwendigkeit weiterer Vertragsverletzungsverfahren entscheiden zu können, hat die Kommission Ungarn aufgefordert, weitere Einzelheiten mitzuteilen.

3) Unabhängigkeit der Kontrollstelle für den Datenschutz
Gegenstand des Verfahrens bezüglich des Datenschutzbeauftragten ist Ungarns jüngste Entscheidung, ein neues nationales Amt für den Datenschutz zu gründen, das das derzeitige Amt des Datenschutzbeauftragten zum 1. Januar 2012 ersetzen soll. Damit wird die sechsjährige Amtszeit des derzeitigen Datenschutz­beauftragten, der 2008 ernannt wurde, vorzeitig beendet, ohne dass bis zum Ablauf seiner Amtszeit im Jahr 2014 jegliche Übergangsmaßnahmen vorgesehen wären. Mit den neuen Vorschriften wird auch die Möglichkeit geschaffen, dass Premierminister und Präsident den neuen Datenschutzbeauftragen willkürlich entlassen können.

Die Unabhängigkeit der Datenschutzbeauftragten wird mit Artikel 16 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU und Artikel 8 der Grundrechtecharta garantiert. Ferner sind die Mitgliedstaaten nach den EU-Vorschriften für den Datenschutz (Richtlinie 95/46/EG) gehalten, eine Kontrollstelle einzurichten, die die Anwendung der Richtlinie überwacht und in völliger Unabhängigkeit handelt. Dies wurde vom Gerichtshof bestätigt. In seinem Urteil gegen Deutschland (C-518/07 vom 9. März 2010) unterstrich der Gerichtshof, dass die Kontrollstelle für den Datenschutz frei von jeglicher Einflussnahme bleiben müsse, auch von jeglicher mittelbaren oder unmittelbaren Einflussnahme des Staates. Allein das Risiko politischer Einflussnahme durch die staatliche Aufsicht ist ausreichend, um die Kontrollstelle bei der unabhängigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu behindern.

Hintergrund
Nachdem der Europarat, Mitglieder des Europäischen Parlaments und Andere ihre Besorgnis zum Ausdruck gebracht hatten, sagte die Europäische Kommission 2011 zu, die Entwicklungen im Zusammenhang mit der neuen Verfassung Ungarns genau zu verfolgen. In den vergangenen Monaten stand die Kommission im Hinblick auf die Erstellung von Entwürfen für Gesetze zur Umsetzung der Verfassung in engem Kontakt mit den ungarischen Behörden. Dabei hat sie in einer Reihe von Fällen Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem EU-Recht geäußert (siehe Memo/12/9). Präsident Barroso und die Vizepräsidenten Reding und Rehn übermittelten im Dezember Schreiben, in denen sie diese Bedenken zum Ausdruck brachten. Ferner stand Vizepräsidentin Kroes 2011 wiederholt in Kontakt mit den ungarischen Behörden.

Bereits im Januar 2011 war die Kommission im Zusammenhang mit vier Aspekten des ungarischen Mediengesetzes, die nicht mit dem EU-Recht vereinbar waren, tätig geworden. (Europäische Kommission: ra)

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