Das EU-EHS ist Eckpfeiler der Klimapolitik der EU

EU-Emissionshandelssystem: Der Rahmen für den Schutz der Marktintegrität und die Umsetzung des EHS müssen weiter verbessert werden, so die EU-Prüfer
Im Mittelpunkt der laufenden Reform des EHS (Einführung einer "Marktstabilitätsreserve") und der diesbezüglichen Debatte stehen die Wirksamkeit des Systems sowie die Frage nach der Behandlung der überschüssigen Zertifikate

(28.07.15) - Aus einem vom Europäischen Rechnungshof (EuRH) veröffentlichten Bericht geht hervor, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten nicht alle Aspekte des EU-Emissionshandelssystems (EU-EHS), das ein Hauptbestandteil des Klima- und Energiepakets der EU ist, angemessen verwaltet haben. Wie die Prüfer feststellten, wurden auf Initiative der Kommission zwar kontinuierliche Verbesserungen zum Schutz der Integrität des EU-EHS als marktbasierter Mechanismus vorgenommen, doch bestanden im Hinblick auf die weitere Verbesserung der Marktintegrität nach wie vor einige Probleme. Das System wurde in Phase II (2008-2012) auch durch erhebliche Schwachstellen bei der Umsetzung beeinträchtigt. Im Bericht wird empfohlen, die Marktregulierung und -aufsicht zu verbessern, um das Vertrauen der Anleger zu stärken und das EU-EHS als wirksames Instrument der Umweltpolitik zu nutzen.

"Das EU-EHS ist der Eckpfeiler der Klimapolitik der EU. Es wurde seit seiner Einführung vor zehn Jahren stetig verbessert. In einigen Bereichen könnte allerdings noch mehr getan werden. Dies gilt beispielsweise für die Kontrollen bei der Eröffnung von EHS-Konten, die Überwachung von Transaktionen, die Marktaufsicht und die Prüfung der Emissionsmengen in Anlagen. Unsere Empfehlungen können von der Kommission und den Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Marktintegrität und Umsetzung des Systems herangezogen werden, damit das EU-EHS zu einem schlagkräftigeren Instrument im Hinblick auf die Erreichung der Klimaziele bis 2020 und darüber hinaus wird", erläuterte Kevin Cardiff, das für den Bericht zuständige EuRH-Mitglied. "In Anbetracht der mit dem milliardenschweren CO2-Markt verbundenen finanziellen Interessen und früherer sicherheitsrelevanter Zwischenfälle sowie des Ziels, einen echten Beitrag zur Verringerung der Treibhausgasemissionen zu leisten, muss der Rahmen für den Schutz der Marktintegrität verbessert werden, und insgesamt muss das System besser umgesetzt werden."

Im Mittelpunkt der laufenden Reform des EHS (Einführung einer "Marktstabilitätsreserve") und der diesbezüglichen Debatte stehen die Wirksamkeit des Systems sowie die Frage nach der Behandlung der überschüssigen Zertifikate, was nicht Gegenstand dieses Berichts war.

Unsere Prüfung zeigt, dass der Marktintegrität und der Umsetzung Beachtung geschenkt werden müssen, sodass die EU stärker darauf vertrauen kann, dass dieses Kerninstrument bestens gerüstet ist, die Erwartungen bei Emissionsreduktionen und kohlenstoffarmen Technologien zu erfüllen. Die Prüfer stellten fest, dass die Verwaltung bestimmter Aspekte des EU-EHS durch die Kommission und die Mitgliedstaaten - insbesondere in Phase II - nicht in jeder Hinsicht angemessen war. Probleme wurden im Zusammenhang mit dem Rahmen zum Schutz des Marktes für Zertifikate sowie der konkreten Umsetzung des Systems festgestellt.

Auch nach Einbeziehung des Marktes für EHS-Zertifikate in den Geltungsbereich der Europäischen Richtlinien über Märkte für Finanzinstrumente und Finanzmarktregulierung weist der Rahmen in Bezug auf Unternehmen, die zur Teilnahme am System verpflichtet sind (Compliance-Händler), bilaterale außerbörsliche (over the counter, OTC) Spotgeschäfte und kleinere Marktteilnehmer noch Schwachstellen auf. Eine Beaufsichtigung des Emissionsmarktes auf EU-Ebene gibt es nicht, und die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Regulierungsbehörden und der Kommission war unzureichend. Dies könnte zur Folge haben, dass Marktverzerrungen und -anomalien mit potenziell schwerwiegenden Auswirkungen nicht angemessen gehandhabt werden.

Die Prüfer stellten fest, dass die rechtliche Definition für Emissionszertifikate sowie für die Schaffung und den Schutz von Sicherungsrechten an Zertifikaten klarer gefasst werden muss. Dies könnte zu einem wirksameren Funktionieren des Marktes beitragen. Auch in Bezug auf das mit einem hohen Risikopotenzial verbundene Unionsregister für die Verarbeitung grundlegender EHS-Daten müssen weitere Maßnahmen vorgesehen werden, und zwar insbesondere strengere Kontrollen von Kontoeröffnungen und eine bessere Überwachung von Transaktionen. Nichtsdestotrotz wird im Bericht anerkannt, dass in den letzten Jahren deutlich weniger Zwischenfälle gemeldet wurden.

Die Prüfer ermittelten erhebliche Schwachstellen bei der Umsetzung des Systems durch die Mitgliedstaaten und die Kommission. Insbesondere wurden die Systeme zur Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen in Phase II nicht hinreichend umgesetzt und harmonisiert. Leitlinien und Begleitung der Mitgliedstaaten durch die Kommission waren lückenhaft, und die von ihr vorgenommene Bewertung der nationalen Zuteilungspläne war nicht transparent. Einige Mitgliedstaaten legten nicht alle erforderlichen Berichte über die Durchführung des Systems vor, und die Kommission hat den vorgeschriebenen jährlichen Umsetzungsbericht nicht veröffentlicht. Foren zur Konsultation und Koordinierung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten hatten aufgrund der geringen Teilnahme vonseiten der Mitgliedstaaten relativ wenig Wirkung.

Die Kommission sorgte nur in begrenztem Umfang für eine Harmonisierung wesentlicher Kontrollen bei der Umsetzung des Systems durch die Mitgliedstaaten. Die Prüfer waren nicht in der Lage, die Wirksamkeit der diversen Sanktionssysteme zu bewerten, weil konsolidierte Informationen sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf EU-Ebene fehlten. Sie machen darauf aufmerksam, dass die von den Mitgliedstaaten angewandten unterschiedlichen Verfahren in Bezug auf die Vorschriften für die Abgabe internationaler Projektgutschriften die Wettbewerbsgleichheit zwischen den Betreibern beeinträchtigen könnten.

Empfehlungen
Die EU-Prüfer sprechen die folgenden Empfehlungen aus:

• >> Um die Marktintegrität weiter zu verbessern, sollte sich die Kommission mit den verbleibenden Problemen in Bezug auf die Regulierung und Beaufsichtigung des Emissionsmarktes befassen.

• >> Der rechtliche Status von Zertifikaten sollte weiter präzisiert werden, um die Stabilität und das Vertrauen zu stärken.

• >> Bestimmte Aspekte des Systems zur Verarbeitung grundlegender EU-EHS-Informationen (das Unionsregister und die dazugehörigen Verfahren) sollten weiter verbessert werden.

• >> Die Anwendung des Kontrollrahmens auf Ebene der Mitgliedstaaten sollte verbessert werden, um dafür zu sorgen, dass die ermittelten Schwachstellen bei der Umsetzung von Phase III des EU-EHS (2013-2020) berücksichtigt werden.

• >> In Phase III sollten zur Umsetzung des EU-EHS verbesserte Leitlinien und Informationen bereitgestellt werden.

• >> Sanktionen im Zusammenhang mit dem EU-EHS sollten transparenter angewendet werden. Auf Ebene der Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene sollten aktuelle und genaue Informationen über die Anwendung und die Ergebnisse von Sanktionsverfahren verfügbar sein. Die Kommission sollte die Durchsetzungsverfahren in der gesamten EU sowie die konsequente Anwendung nationaler Sanktionen besser überwachen.

Diese Empfehlungen wurden von der Kommission akzeptiert und werden weiterverfolgt. Die vollständigen Empfehlungen sind zusammen mit den Antworten der Kommission dem Sonderbericht zu entnehmen.
(Europäischer Rechnungshof: ra)

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