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Kartellbußenrecht ist reformbedürftig


Alarmierend hohe Bußgelder und fehlende Rechtsstaatlichkeit: Experten sehen großen Reformbedarf im europäischen Kartellrecht
Unpräzise gesetzliche Grundlagen des Kartellbußenrechts - Compliance-Programme, mit denen Firmen Rechtsverstöße verhindern wollen, strafmildernd berücksichtigt werden


(11.11.08) - Mit spektakulär hohen Bußgeldern geht die Europäische Kommission gegen illegale Kartellabsprachen in der EU vor. Unlängst erwischte es das so genannte Paraffin-Kartell. 676 Millionen Euro müssen die beteiligten Firmen in die EU-Kasse zahlen. Im vergangenen Jahr traf es die führenden Aufzugshersteller, die zusammen fast eine Milliarde Euro an Bußgeldern entrichten mussten. Allein gegen ThyssenKrupp verhängte die Kommission ein Strafgeld von 479 Millionen Euro. Die Sanktionen wurden nach Beobachtung von Experten in den vergangenen Jahren erheblich verschärft. Zwischen 2005 und 2007 verdreifachte sich der erhobene Gesamtbetrag.

Fachleute sind nicht nur wegen der Höhe der Bußgelder alarmiert. Vielmehr weist das europäische Kartellrecht nach Ansicht vieler Experten gravierende Mängel auf. "Die Forderung nach einer Überprüfung der Kartellrechtsordnung ist sinnvoll und angemessen", räumte auch der frühere Generaldirektor der Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission, Dr. Alexander Schaub ein, der gemeinsam mit Unternehmensvertretern, Rechtspolitikern und Juristen am 14. Oktober 2008 in Berlin in der Deutschen Parlamentarischen Gesellschaft auf Einladung des Verfassungsrechtlers Prof. Dr. Rupert Scholz und der Internationalen Handelskammer (ICC) Deutschland die rechtlichen und politischen Fragezeichen der europäischen Kartellverfolgung diskutierte.

Fehlende Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens

Der bekannte Europarechtler Prof. Dr. Jürgen Schwarze und Anwälte der Kanzlei Gleiss Lutz haben die kritischen Punkte des Kartellrechts in einer Studie unter die Lupe genommen. Die Untersuchung weist zahlreiche Schwächen der derzeitigen Praxis nach. Zum Verständnis hilft ein Blick auf das übliche Verfahren. Kartelle sind naturgemäß verschwiegene Gemeinschaften. Mit einer Kronzeugenregelung will die Gemeinschaft die illegalen Zirkel knacken. Das erste geständige Kartellmitglied geht straffrei aus. Sich selbst bezichtigende weitere Unternehmen erhalten einen Nachlass auf das Bußgeld. Die Kommission darf die Höhe des Bußgelds frei festlegen. Der Rahmen reicht bis zu zehn Prozent des Umsatzes eines Unternehmens oder Konzerns. Theoretisch könnten Großunternehmen so mit Milliardenbeträgen sanktioniert werden.

Die betroffenen Firmen können gegen einen Beschluss der Kommission nur eingeschränkt vorgehen und beim Gericht erster Instanz des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in Luxemburg klagen. Doch die Richter prüfen nicht die zugrundeliegenden Fakten nach, sondern nehmen nur eine eingeschränkte Prüfung vor, ohne den Sachverhalt selbst zu erforschen. Gleiches gilt für den EuGH selbst als die nächste und gleichzeitig letzte Instanz.

Die Studie von Gleiss Lutz bemängelt die unpräzisen gesetzlichen Grundlagen des Kartellbußenrechts. Die Kriterien für die Bemessung der Bußgelder seien zu unbestimmt und es gebe keine ausreichenden rechtlichen Grundlagen für die Haftung der Muttergesellschaften für Tochterunternehmen. Auch die Kronzeugenregelung halten die Juristen für fragwürdig, weil die anderen Kartellmitglieder faktisch zur Selbstbelastung gezwungen werden, um höheren Strafen zu entgehen. Auch die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle der Entscheidungen wird von den Experten beanstandet.

Der Mit-Autor der Studie, Prof. Dr. Jürgen Schwarze, fordert daher eine Reihe von Reformen des geltenden Rechts. Dazu gehören Vorschriften für die Höhe der Bußgelder, das Erfordernis des Nachweises eines Verstoßes gegen das Kartellverbot durch bestimmte Mitarbeiter. Auch sollten Compliance-Programme, mit denen Firmen Rechtsverstöße verhindern wollen, strafmildernd berücksichtigt werden. Vor allem aber setzt sich die Analyse für ein rechtsstaatliches Verfahren ein, bei dem die EU-Kommission als Ankläger auftritt, ein Gericht die Tatsachen des Einzelfalls prüft und Bußgelder festlegt. "Es sollte ein neues, zweistufiges Verfahren eingeführt werden", verlangte Schwarze.

Panel-Diskussion von Experten zeigt Reformbedarf auf
Über den Reformbedarf besteht weitgehende Einigkeit unter den Fachleuten. "Wir sind der Meinung, dass das europäische Kartellrecht auf den Prüfstand gehört", erläuterte Scholz. Auch das Rechtsausschussmitglied im Europäischen Parlament, Klaus-Heiner Lehne sieht "einen rechtsstaatlichen Nachbesserungsbedarf". Der EVP-Abgeordnete plädierte für eine eigenständige Kartellbehörde in Europa nach dem Vorbild des deutschen Bundeskartellamts und eine Debatte über die Einführung eines Straftatbestands der Kartellbildung. Damit könnten Vergehen auch mit Freiheitsstrafen geahndet werden. In den USA ist dies gängige Praxis. Auch eine Berücksichtigung der Compliance-Programme bei der Strafzumessung findet Lehne wichtig.

Der rechtspolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, Jürgen Gehb, kritisierte die fehlenden rechtsstaatlichen Grundlagen des Kartellbußenrechts. Es gehe nicht um die Höhe der Bußgelder. Aber sie müssten auf rechtsstaatlichem Wege durchgesetzt werden, sagte Gehb. Klaus Becher, Chefjurist bei Daimler Financial Services und stellvertretender Vorsitzender des BDI-Wettbewerbsauschusses, beklagte ebenfalls Gesetzesmängel. Es gebe kein Verständnis dafür, dass das Gericht erster Instanz keine Prüfung der Tatsachen vornehme. "Das muss sich ändern", forderte Becher.

Mittelalterliche Sippenhaft
Für erheblichen Ärger sorgt in der Wirtschaft auch die Haftung der Muttergesellschaft für Verfehlungen in Tochterunternehmen. "Das entspricht der mittelalterlichen Sippenhaft", stellte der Chefjurist des Konzerns Total SA, Dr. Peter Herbel, fest. Im Strafrecht werde auch nicht nach der Mutter oder dem Vater des Täters gefahndet, sondern nach dem Täter selbst. Total ist über eine untergeordnete Tochtergesellschaft gerade selbst von Strafzahlungen im Paraffin-Kartell-Verfahren betroffen. Das Bußgeld betrage das 7-fache des Jahresumsatzes der Firma und das 40-fache des Gewinns, beklagte Herbel eine hohe Strafzumessung der Kommission.

Den Durchgriff der Kommission auf das gesamte Unternehmen hält auch Dr. Klaus Moosmayer für fragwürdig. Der Leiter des Compliance-Programms der Siemens AG hält eine durchgängige Kontrolle aller Beschäftigten in großen Unternehmen für unmöglich. "Fehlverhalten wird es immer geben", befürchtete Moosmayer. Die Bemühungen der Konzerne, Verstöße zu verhindern, müssten daher berücksichtigt werden. Prof. Dr. Karl Hofstetter, Chefjurist und Verwaltungsratsmitglied der Schweizer Schindler Holding AG, fordert zudem die Bestrafung einzelner Täter. "Wenn das Unternehmen alles getan hat, um Verstöße zu verhindern, dann muss der Einzeltäter ran", verlangte Hofstetter.

Bußen schrecken ab - aber Bußpraxis ist zu überprüfen
Der ehemalige Generaldirektor Wettbewerb der Kommission Schaub warb auch um Verständnis für das harte Vorgehen der Kommission. Lange Zeit hätten Kartellverstöße als Kavaliersdelikt gegolten und seien praktisch nicht verfolgt worden. Die Kommission habe diese Aufgabe in die Hand genommen. Der Experte hob die abschreckende Wirkung hoher Bußgelder hervor. "Das hat in den Unternehmen zu einschneidenden Veränderungen geführt", verteidigte Schaub die Strafzahlungen. Trotzdem sei inzwischen eine Überprüfung der Praxis notwendig. Auch das Bundeskartellamt hält das Kartellrecht für ein scharfes Schwert. Die Kronzeugenregelung sei "extrem effektiv" und die Höhe der Bußgelder schrecke ab, betonte ein Behördenvertreter.

Zusammenfassend mahnte Prof. Scholz, dass die Effektivität der Kartellbekämpfung nicht als Legitimation dafür dienen dürfe, den Rechtsstaat zu unterlaufen. (Dr. Wolfgang Bosch, Kanzlei Gleiss Lutz: ra)

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Meldungen: Kartellrecht

Kartellrecht und Kartellvergehen

  • Defizite bei Online-Vergleichsportalen

    Das Bundeskartellamt hat im Jahre 2018 rund 376 Mio. Euro Bußgeld wegen Kartellabsprachen verhängt, rund 1.300 Fusionsanmeldungen geprüft, über 110 Nachprüfungsanträge in Vergabesachen entschieden und zahlreiche Missbrauchsverfahren geführt. Das Amt hat zudem mit seinen neuen Kompetenzen im Verbraucherschutz u.a. Defizite bei Online-Vergleichsportalen aufgedeckt. Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, sagte: "Das Bundeskartellamt hat 2018 seinen 60. Geburtstag gefeiert. Die Gedanken, die Ludwig Erhard 1958 zur Einführung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) und zur Schaffung des Bundeskartellamtes bewogen haben, sind heute aktueller denn je. Nicht der Staat oder Kartelle sollen entscheiden, wer sich am Markt durchsetzt, sondern ausschließlich der Verbraucher. Erhard bezeichnete das GWB als "Grundgesetz der sozialen Marktwirtschaft".

  • Containerdienst im Ruhrgebiet

    Das Bundeskartellamt hat den Erwerb des Entsorgungsunternehmens Helene Müntefering-Gockeln GmbH & Co. KG, Herne, durch die Remondis GmbH & Co. KG, Bochum, nach intensiver Prüfung frei gegeben. Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, erklärte: "In der Entsorgungswirtschaft beobachten wir bundesweit eine zunehmende Konzentration. Viele kleinere Wettbewerber wurden in den vergangenen Jahren von einem der großen Player erworben. Oft erzielen diese Unternehmen nur kleinere Umsätze, so dass eine Prüfung der wettbewerblichen Auswirkungen durch das Bundeskartellamt gesetzlich gar nicht möglich ist."

  • Einzelhandelsmärkte und Verbraucher im Fokus

    Die Bundesnetzagentur und das Bundeskartellamt haben ihren gemeinsamen jährlichen Monitoringbericht über die Entwicklungen auf den deutschen Elektrizitäts- und Gasmärkten veröffentlicht. "Der Ausbau der Erneuerbaren geht weiter. 2017 war erstmals mehr Erzeugungsleistung aus erneuerbaren als aus konventionellen Energieträgern installiert. Auch der Anteil der erneuerbaren Stromerzeugung steigt weiter. Ihr Anteil am Stromverbrauch betrug 36 Prozent im Jahr 2017", sagt Jochen Homann, Präsident der Bundesnetzagentur. Insgesamt stieg die in Deutschland installierte Erzeugungskapazität um 5,8 GW auf 217,6 GW an. Hiervon sind 105,1 GW den konventionellen und 112,5 GW den erneuerbaren Energieträgern zuzuordnen.

  • Haftungsregeln zu Lasten der Händler

    Das Bundeskartellamt hat ein Missbrauchsverfahren gegen Amazon eingeleitet, um die Geschäftsbedingungen und Verhaltensweisen von Amazon gegenüber den Händlern auf dem deutschen Marktplatz amazon.de zu überprüfen. Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, erklärte: "Amazon ist selbst der größte Online-Händler und das Unternehmen betreibt den mit Abstand größten Online-Marktplatz in Deutschland. Viele Händler und Hersteller sind beim Online-Vertrieb auf die Reichweite des Amazon Marktplatzes angewiesen. Amazon fungiert so als eine Art "gatekeeper" gegenüber den Kunden. Die Doppelrolle als größter Händler und größter Markplatz birgt das Potential für Behinderungen von anderen Händlern auf der Plattform. Aufgrund der vielen uns vorliegenden Beschwerden werden wir prüfen, ob Amazon seine Marktposition zu Lasten der auf dem Marktplatz tätigen Händler ausnutzt. Die Geschäftsbedingungen und Verhaltensweisen von Amazon gegenüber den Händlern werden damit umfassend auf den Prüfstand gestellt."

  • Fünf Jahre Markttransparenzstelle für Kraftstoffe

    Seit nunmehr fünf Jahren können Verbraucher verlässliche und aktuelle Informationen über die Benzin- und Dieselpreise an den Tankstellen in Deutschland beziehen. Die Markttransparenzstelle für Kraftstoffe (MTS-K) beim Bundeskartellamt hat am 1. Dezember 2013 ihren Regelbetrieb aufgenommen. Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, sagte: "Gerade in Zeiten hoher Preise lohnt es sich, die Preise in der Umgebung zu vergleichen und gezielt zum jeweils günstigsten Anbieter zu fahren. Die Preisunterschiede zwischen verschiedenen Tankstellen und vor allem auch zu verschiedenen Tageszeiten sind nach wie vor sehr hoch, außerdem liegen die Preise bei Autobahntankstellen meist weit über dem Durchschnitt - der Blick auf die App macht sich wirklich bezahlt."