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Kartellbußenrecht ist reformbedürftig


Alarmierend hohe Bußgelder und fehlende Rechtsstaatlichkeit: Experten sehen großen Reformbedarf im europäischen Kartellrecht
Unpräzise gesetzliche Grundlagen des Kartellbußenrechts - Compliance-Programme, mit denen Firmen Rechtsverstöße verhindern wollen, strafmildernd berücksichtigt werden


(11.11.08) - Mit spektakulär hohen Bußgeldern geht die Europäische Kommission gegen illegale Kartellabsprachen in der EU vor. Unlängst erwischte es das so genannte Paraffin-Kartell. 676 Millionen Euro müssen die beteiligten Firmen in die EU-Kasse zahlen. Im vergangenen Jahr traf es die führenden Aufzugshersteller, die zusammen fast eine Milliarde Euro an Bußgeldern entrichten mussten. Allein gegen ThyssenKrupp verhängte die Kommission ein Strafgeld von 479 Millionen Euro. Die Sanktionen wurden nach Beobachtung von Experten in den vergangenen Jahren erheblich verschärft. Zwischen 2005 und 2007 verdreifachte sich der erhobene Gesamtbetrag.

Fachleute sind nicht nur wegen der Höhe der Bußgelder alarmiert. Vielmehr weist das europäische Kartellrecht nach Ansicht vieler Experten gravierende Mängel auf. "Die Forderung nach einer Überprüfung der Kartellrechtsordnung ist sinnvoll und angemessen", räumte auch der frühere Generaldirektor der Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission, Dr. Alexander Schaub ein, der gemeinsam mit Unternehmensvertretern, Rechtspolitikern und Juristen am 14. Oktober 2008 in Berlin in der Deutschen Parlamentarischen Gesellschaft auf Einladung des Verfassungsrechtlers Prof. Dr. Rupert Scholz und der Internationalen Handelskammer (ICC) Deutschland die rechtlichen und politischen Fragezeichen der europäischen Kartellverfolgung diskutierte.

Fehlende Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens

Der bekannte Europarechtler Prof. Dr. Jürgen Schwarze und Anwälte der Kanzlei Gleiss Lutz haben die kritischen Punkte des Kartellrechts in einer Studie unter die Lupe genommen. Die Untersuchung weist zahlreiche Schwächen der derzeitigen Praxis nach. Zum Verständnis hilft ein Blick auf das übliche Verfahren. Kartelle sind naturgemäß verschwiegene Gemeinschaften. Mit einer Kronzeugenregelung will die Gemeinschaft die illegalen Zirkel knacken. Das erste geständige Kartellmitglied geht straffrei aus. Sich selbst bezichtigende weitere Unternehmen erhalten einen Nachlass auf das Bußgeld. Die Kommission darf die Höhe des Bußgelds frei festlegen. Der Rahmen reicht bis zu zehn Prozent des Umsatzes eines Unternehmens oder Konzerns. Theoretisch könnten Großunternehmen so mit Milliardenbeträgen sanktioniert werden.

Die betroffenen Firmen können gegen einen Beschluss der Kommission nur eingeschränkt vorgehen und beim Gericht erster Instanz des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in Luxemburg klagen. Doch die Richter prüfen nicht die zugrundeliegenden Fakten nach, sondern nehmen nur eine eingeschränkte Prüfung vor, ohne den Sachverhalt selbst zu erforschen. Gleiches gilt für den EuGH selbst als die nächste und gleichzeitig letzte Instanz.

Die Studie von Gleiss Lutz bemängelt die unpräzisen gesetzlichen Grundlagen des Kartellbußenrechts. Die Kriterien für die Bemessung der Bußgelder seien zu unbestimmt und es gebe keine ausreichenden rechtlichen Grundlagen für die Haftung der Muttergesellschaften für Tochterunternehmen. Auch die Kronzeugenregelung halten die Juristen für fragwürdig, weil die anderen Kartellmitglieder faktisch zur Selbstbelastung gezwungen werden, um höheren Strafen zu entgehen. Auch die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle der Entscheidungen wird von den Experten beanstandet.

Der Mit-Autor der Studie, Prof. Dr. Jürgen Schwarze, fordert daher eine Reihe von Reformen des geltenden Rechts. Dazu gehören Vorschriften für die Höhe der Bußgelder, das Erfordernis des Nachweises eines Verstoßes gegen das Kartellverbot durch bestimmte Mitarbeiter. Auch sollten Compliance-Programme, mit denen Firmen Rechtsverstöße verhindern wollen, strafmildernd berücksichtigt werden. Vor allem aber setzt sich die Analyse für ein rechtsstaatliches Verfahren ein, bei dem die EU-Kommission als Ankläger auftritt, ein Gericht die Tatsachen des Einzelfalls prüft und Bußgelder festlegt. "Es sollte ein neues, zweistufiges Verfahren eingeführt werden", verlangte Schwarze.

Panel-Diskussion von Experten zeigt Reformbedarf auf
Über den Reformbedarf besteht weitgehende Einigkeit unter den Fachleuten. "Wir sind der Meinung, dass das europäische Kartellrecht auf den Prüfstand gehört", erläuterte Scholz. Auch das Rechtsausschussmitglied im Europäischen Parlament, Klaus-Heiner Lehne sieht "einen rechtsstaatlichen Nachbesserungsbedarf". Der EVP-Abgeordnete plädierte für eine eigenständige Kartellbehörde in Europa nach dem Vorbild des deutschen Bundeskartellamts und eine Debatte über die Einführung eines Straftatbestands der Kartellbildung. Damit könnten Vergehen auch mit Freiheitsstrafen geahndet werden. In den USA ist dies gängige Praxis. Auch eine Berücksichtigung der Compliance-Programme bei der Strafzumessung findet Lehne wichtig.

Der rechtspolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, Jürgen Gehb, kritisierte die fehlenden rechtsstaatlichen Grundlagen des Kartellbußenrechts. Es gehe nicht um die Höhe der Bußgelder. Aber sie müssten auf rechtsstaatlichem Wege durchgesetzt werden, sagte Gehb. Klaus Becher, Chefjurist bei Daimler Financial Services und stellvertretender Vorsitzender des BDI-Wettbewerbsauschusses, beklagte ebenfalls Gesetzesmängel. Es gebe kein Verständnis dafür, dass das Gericht erster Instanz keine Prüfung der Tatsachen vornehme. "Das muss sich ändern", forderte Becher.

Mittelalterliche Sippenhaft
Für erheblichen Ärger sorgt in der Wirtschaft auch die Haftung der Muttergesellschaft für Verfehlungen in Tochterunternehmen. "Das entspricht der mittelalterlichen Sippenhaft", stellte der Chefjurist des Konzerns Total SA, Dr. Peter Herbel, fest. Im Strafrecht werde auch nicht nach der Mutter oder dem Vater des Täters gefahndet, sondern nach dem Täter selbst. Total ist über eine untergeordnete Tochtergesellschaft gerade selbst von Strafzahlungen im Paraffin-Kartell-Verfahren betroffen. Das Bußgeld betrage das 7-fache des Jahresumsatzes der Firma und das 40-fache des Gewinns, beklagte Herbel eine hohe Strafzumessung der Kommission.

Den Durchgriff der Kommission auf das gesamte Unternehmen hält auch Dr. Klaus Moosmayer für fragwürdig. Der Leiter des Compliance-Programms der Siemens AG hält eine durchgängige Kontrolle aller Beschäftigten in großen Unternehmen für unmöglich. "Fehlverhalten wird es immer geben", befürchtete Moosmayer. Die Bemühungen der Konzerne, Verstöße zu verhindern, müssten daher berücksichtigt werden. Prof. Dr. Karl Hofstetter, Chefjurist und Verwaltungsratsmitglied der Schweizer Schindler Holding AG, fordert zudem die Bestrafung einzelner Täter. "Wenn das Unternehmen alles getan hat, um Verstöße zu verhindern, dann muss der Einzeltäter ran", verlangte Hofstetter.

Bußen schrecken ab - aber Bußpraxis ist zu überprüfen
Der ehemalige Generaldirektor Wettbewerb der Kommission Schaub warb auch um Verständnis für das harte Vorgehen der Kommission. Lange Zeit hätten Kartellverstöße als Kavaliersdelikt gegolten und seien praktisch nicht verfolgt worden. Die Kommission habe diese Aufgabe in die Hand genommen. Der Experte hob die abschreckende Wirkung hoher Bußgelder hervor. "Das hat in den Unternehmen zu einschneidenden Veränderungen geführt", verteidigte Schaub die Strafzahlungen. Trotzdem sei inzwischen eine Überprüfung der Praxis notwendig. Auch das Bundeskartellamt hält das Kartellrecht für ein scharfes Schwert. Die Kronzeugenregelung sei "extrem effektiv" und die Höhe der Bußgelder schrecke ab, betonte ein Behördenvertreter.

Zusammenfassend mahnte Prof. Scholz, dass die Effektivität der Kartellbekämpfung nicht als Legitimation dafür dienen dürfe, den Rechtsstaat zu unterlaufen. (Dr. Wolfgang Bosch, Kanzlei Gleiss Lutz: ra)

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Meldungen: Kartellrecht

Kartellrecht und Kartellvergehen

  • Auslegung der jeweiligen Gesetze

    Das Bundeskartellamt und die Österreichische Wettbewerbsbehörde haben heute den Entwurf eines gemeinsamen Leitfadens zur Anwendung der neuen Transaktionswert-Schwelle in der Fusionskontrolle zur öffentlichen Konsultation vorgelegt. Sowohl in Deutschland als auch in Österreich wurden in den vergangenen Monaten die Aufgreifschwellen für die Fusionskontrolle um ein kaufpreisbezogenes Kriterium ergänzt. Bislang waren in beiden Ländern Zusammenschlüsse von Unternehmen nur dann anzumelden und zu überprüfen, wenn die beteiligten Unternehmen bestimmte Mindestumsätze erzielen. Wichtige Fusionen, gerade in der digitalen Wirtschaft, werden von diesen rein umsatzbezogenen Kriterien jedoch nicht erfasst. Die Übernahme von WhatsApp durch Facebook steht exemplarisch für Fälle, in denen sehr hohe Kaufpreise für Unternehmen gezahlt werden, die bislang keine oder kaum Umsätze erzielen.

  • Konkrete Hinweise auf Kartellrechtsverstöße

    Das Bundeskartellamt hat sein laufendes Kartellverfahren im Bereich Metallverpackungen im Rahmen der Kooperation im Netzwerk der Europäischen Kartellbehörden (ECN) an die Generaldirektion Wettbewerb der Europäischen Kommission abgegeben. Das Bundeskartellamt führt sein im Frühjahr 2015 eingeleitetes nationales Ermittlungsverfahren gegen verschiedene Hersteller von Metallverpackungen vor dem Hintergrund nicht mehr fort, dass die Europäische Kommission insoweit ein eigenes Kartellverfahren wegen des Verdachts von Verstößen gegen europäisches Kartellrecht (Art. 101 AEUV) formell eingeleitet hat.

  • Markttransparenzstelle für Kraftstoffe

    Das Bundeskartellamt hat seinen aktuellen Jahresbericht zur Tätigkeit der Markttransparenzstelle für Kraftstoffe veröffentlicht. Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, sagte: "Es macht sich bezahlt, eine Tankstellen-App zu nutzen und die Preisentwicklung zu beobachten. Die Verbraucher können eine Menge Geld sparen, wenn sie zu einem günstigen Zeitpunkt an einer günstigen Tankstelle tanken. Tendenziell ist es weiterhin am späteren Abend am günstigsten, zuletzt lag dieses Zeitfenster meist zwischen 20:00 und 22:00 Uhr. Aber auch tagsüber gibt es immer wieder günstige Tankzeitpunkte. Wir konnten zudem feststellen, dass durchschnittlich eine relativ günstige Tankstelle meist auch günstig bleibt genauso wie eine verhältnismäßig teure Tankstelle meist teuer bleibt. Gerade in der Ferienzeit sollte man beachten, dass Autobahntankstellen im Durchschnitt 15 Cent pro Liter teurer sind als andere Tankstellen."

  • Fusion unter Bedingungen

    Das Bundeskartellamt hat den Erwerb der CIT Rail Holdings (Europe) S.A.S. durch die VTG Rail Assets GmbH unter einer aufschiebenden Bedingung freigegeben. Die Unternehmen dürfen ihre Fusion erst dann vollziehen, wenn sie zuvor einen wesentlichen Teil des Zielunternehmens an ein unabhängiges drittes Unternehmen abgeben. Die an der Fusion beteiligten Unternehmen VTG und CIT sind europaweit im Bereich der Vermietung von Eisenbahngüterwagen tätig. Das Zielunternehmen CIT ist unter der Marke "Nacco" bekannt. Mieter dieser Eisenbahngüterwagen sind große Industriekunden, Logistikdienstleister, aber auch Eisenbahnunternehmen wie die Deutsche Bahn. Das Vermietgeschäft ist kartellrechtlich getrennt von den eigentlichen Transportleistungen zu betrachten, die die Mieter der Waggons letztendlich durchführen.

  • Aktionspreise waren abgestimmt worden

    Das Oberlandesgericht Düsseldorf hat eine Geldbuße in Höhe von 30 Mio. Euro gegen die Dirk Rossmann GmbH verhängt und damit die vom Bundeskartellamt am 23. Dezember 2015 verhängte Geldbuße deutlich erhöht. Das Bundeskartellamt hatte das Verfahren wegen vertikaler Preisabsprachen beim Vertrieb von Röstkaffee damals mit einer Geldbuße in Höhe von 5,25 Mio. Euro gegen die Dirk Rossmann GmbH abgeschlossen. Dieses Verfahren war Teil eines größeren Verfahrenskomplexes, in dem das Bundeskartellamt dem Verdacht verbotener Ladenpreisbindung durch Markenhersteller und Einzelhandelsunternehmen (Lebensmitteleinzelhändler und Drogerieunternehmen) nachgegangen ist. Insgesamt hat das Bundeskartellamt in diesem Verfahrenskomplex Geldbußen gegen 27 Unternehmen in Höhe von 260,5 Mio. Euro verhängt. Die Erkenntnisse aus diesem Verfahren sind anschließend in ein Hinweispapier des Bundeskartellamtes zur Reichweite des Preisbindungsverbotes im Lebensmitteleinzelhandel eingeflossen.