Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft auf EU-Ebene

Fragen und Antworten zu den neuen EU-Vorschriften über die Verbringung von Abfällen
Warum überarbeitet die EU die Vorschriften für die Verbringung von Abfällen?

Abfälle können eine wertvolle Ressourcen sein, allerdings müssen sie mit Sorgfalt behandelt werden. Wird die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen nicht ordnungsgemäß kontrolliert und werden die Abfälle in den Empfängerstaaten nicht nachhaltig bewirtschaftet, kann dies der menschlichen Gesundheit und der Umwelt schaden. Abfälle können aber auch von wirtschaftlichem Wert sein und Vorteile für die Umwelt mit sich bringen. Dies ist der Fall, wenn Abfälle recycelt und als Sekundärrohstoffe verwendet werden, sodass keine neuen Materialien verwendet werden müssen und somit ein Beitrag zu einer stärker kreislauforientierten Wirtschaft geleistet wird.

Der internationale Handel mit Abfällen nimmt zu, und die EU spielt dabei eine wichtige Rolle. Die derzeit geltende Verordnung über die Verbringung von Abfällen stammt aus dem Jahr 2006. Seit ihrer Annahme haben die Ausfuhren von Abfällen aus der EU in Drittländer erheblich zugenommen, insbesondere in Nicht-OECD-Staaten. Der Mangel an detaillierten Bestimmungen, die gewährleisten, dass Abfälle in den Empfängerländern nachhaltig bewirtschaftet werden, hat in diesen Ländern zu einer unzureichenden Durchsetzung der Vorschriften und zu Herausforderungen im Bereich der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit geführt. Im Jahr 2020 hat die EU rund 33 Millionen Tonnen Abfall in Drittländer ausgeführt und rund 16 Millionen Tonnen eingeführt.

Darüber hinaus werden jedes Jahr etwa 70 Millionen Tonnen Abfall zwischen den EU-Mitgliedstaaten verbracht. Bestimmte Verwaltungsverfahren schränken die Abfallverbringungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten ein, was wiederum den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft auf EU-Ebene verlangsamt.

Ein weiteres erhebliches Problem besteht darin, dass illegale Händler bestehende Vorschriften zumeist umgehen, was zu Umweltkriminalität in der EU und in Drittländern führt. Organisierte kriminelle Gruppen konzentrieren sich zunehmend auf die lukrative Abfallkriminalität, wobei sie legale Unternehmensstrukturen nutzen, um ihren kriminellen Aktivitäten nachzugehen. Koordinierte Strafverfolgungskampagnen zeigen, dass zwischen 15 Prozent und 30 Prozent der Abfallverbringungen illegal sein könnten, was jährlichen Einnahmen aus dem illegalen Abfallmarkt in der EU in Höhe von 9,5 Mrd. EUR entspricht.

Vor allem haben diese Entwicklungen die Fragilität eines Geschäftsmodells offenbart, in dem die Ausfuhr von Abfällen aus der EU zu einer gängigen Methode für den Umgang mit einigen in der EU erzeugten Abfallströmen geworden ist.

Um all diese Probleme anzugehen, wird mit dem vorliegenden Vorschlag für eine neue Verordnung ein neues Konzept für die Abfallverbringung in der EU vorgestellt, mit dem die Verpflichtungen aus dem europäischen Grünen Deal, dem neuen Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft, dem Null-Schadstoff-Aktionsplan und der neuen EU-Strategie zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität 2021-2025 umgesetzt werden sollen.

Was will die Kommission mit diesem Vorschlag erreichen?
Mit der neuen Abfallverbringungsverordnung werden drei Ziele verfolgt: die Verhinderung der Verlagerung der EU-Abfallproblematik in Drittländer, die Erleichterung des Transports von Abfällen zum Recycling und zur Wiederverwendung in der EU und die bessere Bekämpfung illegaler Abfallverbringungen.

So wird sichergestellt, dass die EU ihre Verschmutzung nicht ins Ausland verlagert, Abfälle innerhalb und außerhalb der EU nachhaltig behandelt werden und gleichzeitig der Übergang zu einer innovativen Kreislaufwirtschaft unterstützt wird. Mit den vorgeschlagenen Maßnahmen werden Drittländer, die Abfälle aus der EU einführen, dazu verpflichtet, hohe Standards für die Abfallbewirtschaftung anzuwenden, was für diese Länder ökologische und wirtschaftliche Vorteile mit sich bringen kann. Diese Maßnahmen werden auch zur Verringerung der Treibhausgasemissionen führen und zur Verwirklichung der Klimaschutzziele beitragen, da sie die Verwendung recycelter Materialien in der EU fördern, die einen wesentlich geringeren CO2-Fußabdruck haben als die derzeit von der Industrie in der EU verwendeten Primärrohstoffe (wie Kohle, Eisenerz, Bauxit, Zellstoff und Öl).

Ein wichtiger Grund für die Abhängigkeit der EU von der Ausfuhr einiger Abfälle liegt darin, dass die EU zu viel Abfall erzeugt. Dieser Vorschlag zur Abfallverbringung steht im Einklang mit dem im europäischen Grünen Deal gesetzten übergeordneten Ziel der EU, das Abfallaufkommen zu verringern. In den kommenden Monaten wird die Kommission zusätzliche neue Vorschriften vorschlagen, um dieses Ziel zu erreichen. Dazu gehört auch die Regulierung der Gestaltung von Verpackungen und anderen Produkten, um sicherzustellen, dass sie nicht zu Abfällen führen, die nicht wiederverwendet oder recycelt werden können.

Was sind die wichtigsten Maßnahmen des Vorschlags in Bezug auf die Ausfuhr von Abfällen?
Um die nachhaltige Bewirtschaftung der aus der EU in Drittländer verbrachten Abfälle sicherzustellen, werden folgende Maßnahmen vorgeschlagen:

>> Für Länder, die nicht Mitglied der OECD sind, würde die Ausfuhr von Abfällen aus der EU an die Bedingung geknüpft sein, dass das entsprechende Land die Einfuhr nicht gefährlicher Abfälle aus der EU offiziell beantragt und nachweist, dass es diese Abfälle ordnungsgemäß verwerten kann. Zu diesem Zweck wird eine Liste der Länder erstellt, die zur Einfuhr von Abfällen aus der EU zugelassen sind.

>> Die Kommission wird den Umfang der Abfallausfuhren aus der EU in OECD-Länder überwachen. Im Falle eines Anstiegs der Abfallausfuhren in eines dieser Länder, die schwerwiegende Umwelt- oder Gesundheitsprobleme in dem Land verursachen könnten, wird die Kommission Informationen über die in dem betreffenden Land angewandte Behandlung dieser Abfälle einholen. Die Kommission wird die Ausfuhr dieser Abfälle aussetzen, wenn nicht gewährleistet ist, dass ihre Behandlung auf nachhaltige Weise erfolgt.

>> Abfall ausführende EU-Unternehmen müssten unabhängige Prüfungen ihrer Ausfuhren in Drittländer durchführen. Bei diesen Prüfungen sollte nachgewiesen werden, dass diese Abfälle in den Anlagen auf umweltgerechte Weise behandelt werden. Nur wenn dies der Fall ist, dürften EU-Unternehmen Abfälle zu diesen Anlagen in Drittländern ausführen.

>> Um zu verhindern, dass Abfälle illegal als "Gebrauchtwaren" deklariert werden, werden spezifische verbindliche Kriterien ausgearbeitet, um bei bestimmten besonders bedenklichen Waren wie Altfahrzeugen und Batterien zwischen Abfällen und Gebrauchtwaren unterscheiden zu können.

Was sind die wichtigsten Maßnahmen für die Verbringung von Abfällen zwischen den EU-Mitgliedstaaten?
Für die Verbringung von Abfällen zwischen EU-Mitgliedstaaten werden folgende Maßnahmen vorgeschlagen, um das Potenzial des EU-Abfallmarkts zu erschließen und die Kreislaufwirtschaft zu fördern:

>> vollständige Digitalisierung aller Verfahren für die Verbringung von Abfällen zwischen EU-Mitgliedstaaten, insbesondere für in der grünen Liste aufgeführte Abfälle ("grün gelistete" Abfälle),

>> neue Bestimmungen zur Unterstützung der Anwendung beschleunigter Verfahren für die Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen, wenn diese für von den EU-Mitgliedstaaten zugelassene Anlagen bestimmt sind ("Anlagen mit Vorabzustimmung"),

>> harmonisierte Einstufung von Abfällen auf EU-Ebene, um die derzeitige Fragmentierung des EU-Marktes zu überwinden, auf dem eine grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen innerhalb der EU unterschiedlichen Auslegungen und Verfahren unterliegen kann,

>> neue Bestimmungen für eine EU-weit einheitliche Berechnung der Sicherheitsleistungen, die die Betreiber vor der Verbringung "notifizierter" Abfälle ins Ausland hinterlegen müssen,

>> neue und strengere Bedingungen für die Verbringung von Abfällen zur Verbrennung oder Deponierung, sodass solche Verbringungen nur in einigen wenigen und gut begründeten Fällen genehmigt werden, da die Verbrennung oder Deponierung die am wenigsten bevorzugten Optionen für die Abfallbewirtschaftung darstellen.

Was sind die wichtigsten Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Verbringung von Abfällen?
Zur Bekämpfung der illegalen Verbringung von Abfällen und zur Verringerung der Umweltkriminalität werden folgende Maßnahmen vorgeschlagen:

>> Die Europäische Kommission wird in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), das diesbezüglich über einschlägige Fachkenntnisse verfügt, länderübergreifende Ermittlungen der EU-Mitgliedstaaten in Bezug auf den illegalen Abfallhandel unterstützen. Dadurch werden die Durchsetzungskapazitäten der EU und ihrer Mitgliedstaaten insgesamt gestärkt und eine effizientere Nutzung der häufig begrenzten Ressourcen für die Durchsetzung sichergestellt.

>> Eine EU-Gruppe für die Durchsetzung der Vorschriften über die Abfallverbringung würde eingerichtet, um die Zusammenarbeit und Koordinierung bei der Bekämpfung der illegalen Verbringung von Abfällen zu stärken. Diese Gruppe würde Umwelt-, Zoll- und Polizeibehörden, andere zuständige nationale Kontrollbehörden sowie europäische und internationale Strafverfolgungsnetzwerke umfassen.

>> Die bestehenden Vorschriften über Verwaltungssanktionen bei illegaler Verbringung von Abfällen würden verschärft. Bei Verstößen zu verhängende Sanktionen würden durch gemeinsame Kriterien für die Festlegung ihrer Art und Höhe abschreckender und eine EU-weit einheitliche Anwendung wäre gewährleistet. Die Mitgliedstaaten sollten diese Kriterien bei der Festlegung von Sanktionen bei Verstößen berücksichtigen.

>> Eine Überarbeitung der Richtlinie über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt, die abschreckende strafrechtliche Sanktionen vorsehen wird, ist geplant. Darüber hinaus erhalten Projekte, mit denen die Zusammenarbeit der Durchsetzungsbehörden bei der Bekämpfung des illegalen Abfallhandels unterstützt werden soll, eine finanzielle Förderung.

Welche Abfallströme fallen unter den Vorschlag?
Der Vorschlag betrifft alle Arten von Abfällen. Der Vorschlag würde es erleichtern, gefährliche und andere "notifizierte" Abfälle (nicht gefährliche Abfälle, die einer besonderen Prüfung unterzogen werden, wie gemischte Siedlungsabfälle und unsortierte Kunststoffabfälle) innerhalb der EU zu recyceln und wiederzuverwenden. An den derzeitigen Vorschriften über die Ausfuhren solcher Abfälle aus der EU werden keine wesentlichen Änderungen vorgenommen.

Der Vorschlag sieht wichtige Änderungen in Bezug auf die Ausfuhr von "grün gelisteten" Abfällen vor. Diese Abfälle sind keine gefährlichen Abfälle, ihre Behandlung kann jedoch eine erhebliche Umweltverschmutzung verursachen und die öffentliche Gesundheit gefährden. Die Bewertung der derzeitigen Vorschriften für die Verbringung von Abfällen hat gezeigt, dass neue Vorschriften erforderlich sind, um zu verhindern, dass grün gelistete Abfälle aus der EU in Länder und Anlagen verbracht werden, die nicht in der Lage sind, diese Abfälle auf umweltgerechte Weise zu bewirtschaften. Mit dem Vorschlag werden keine neuen Vorschriften für die Verbringung von grün gelisteten Abfälle innerhalb der EU festgelegt. Es wird jedoch vorgeschlagen, dass diese Abfälle leichter rückverfolgbar sein sollten, insbesondere sollten sämtliche die Verbringung betreffende Begleitunterlagen digitalisiert werden.

Was geschieht mit Abfällen, die aufgrund der vorgeschlagenen neuen Vorschriften in der EU verbleiben und nicht ausgeführt werden?
Mit dem Vorschlag soll sichergestellt werden, dass die Ausfuhr nur dann erfolgt, wenn gewährleistet ist, dass die Abfälle auf umweltgerechte Weise bewirtschaftet werden. Die neuen Maßnahmen für die Ausfuhr von Abfällen werden erst drei Jahre nach Inkrafttreten der neuen Verordnung Anwendung finden, sodass genügend Zeit sowohl für die Vorbereitung auf eine nachhaltigere Behandlung direkter Abfallströme als auch für den Übergang zu neuen Geschäftsmodellen und die Erhöhung der Gesamtkapazität der EU zur Bewältigung des EU-Abfallaufkommens eingeräumt wird. Es wird davon ausgegangen, dass die Behandlung zusätzlicher Abfälle in der EU nicht nur der Umwelt zugute kommt, sondern auch Möglichkeiten zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie und zur Schaffung neuer Arbeitsplätze in der Kreislaufwirtschaft bietet.

Insbesondere geht aus der Folgenabschätzung, die dem Vorschlag zugrunde liegt, hervor, dass es keine größeren Herausforderungen für die EU-Industrie hinsichtlich der Verarbeitung zusätzlicher Mengen an Eisen- und Nichteisenmetallschrott sowie Papierabfällen geben dürfte, die derzeit den größten Anteil der aus der EU ausgeführten Abfälle ausmachen. Die Industriezweige, in denen solche Abfälle verarbeitet werden (Stahl-, Aluminium-, Kupfer- und Papierindustrie), recyceln bereits erhebliche Mengen und verfügen über die Kapazitäten, zusätzlichen Mengen innerhalb der EU zu bewältigen. Wesentlicher Bestandteil der Dekarbonisieungsstrategie vieler Industriezweige ist es, Investitionen zu planen, um verstärkt Abfälle in ihre Produktionsprozesse einbeziehen zu können.

Der EU-Markt für das Recycling von Kunststoffabfällen durchläuft einen grundlegenden Wandel. Ausschlaggebend hierfür sind ehrgeizige Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten zur Verringerung der Verschmutzung durch Kunststoffe und zur Erhöhung des Rezyklatanteils sowie erhebliche Investitionen im Kunststoffrecyclingsektor, die durch die Aufbau- und Resilienzfazilität der EU und die Kohäsionsfonds unterstützt werden. Diese Bemühungen sollten in den kommenden Jahren zu einer erheblichen Steigerung der Recyclingkapazität für Kunststoffe führen, wodurch noch größere Mengen an Kunststoffabfällen recycelt werden können.

Die Menge der in der EU erzeugten Textilabfälle hat in den letzten Jahren zugenommen, ebenso wie die Ausfuhr dieser Abfälle. Derzeit sind die Kapazitäten für das Recycling von Textilabfällen in der EU begrenzt, dies wird sich jedoch in Zukunft wahrscheinlich ändern. Im Einklang mit dem europäischen Grünen Deal und dem Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft plant die Kommission, 2022 eine umfassende Textilstrategie anzunehmen, um die Textilbranche und ihre gesamte Wertschöpfungskette auf einen nachhaltigeren und kreislauforientierten Weg zu bringen. Im Rahmen dieser Strategie sollen Regulierungsmaßnahmen zur Steigerung der Recyclingkapazität in der EU in Betracht gezogen werden. Dies sollte zusammen mit laufenden Forschungsarbeiten und Investitionen in neue Technologien für das Recycling von Textilien zu einer Verbesserung der Standards und Verfahren für die Abfallbehandlung in der EU führen.

Wie wird die EU mit internationalen Partnern zusammenarbeiten, um das Problem weltweit anzugehen?
Die EU wird bei den Bemühungen auf multilateraler, regionaler und bilateraler Ebene eine Vorreiterrolle einnehmen, um den weltweiten Handel mit Abfällen nachhaltiger zu gestalten und bessere Abfallbewirtschaftungsmethoden und die Einführung stärker kreislauforientierter Modelle in den Volkswirtschaften unserer Partnerländer zu fördern. Die EU wird im Rahmen multilateraler Organisationen diesbezügliche Initiativen ergreifen, beginnend mit der Umweltversammlung der Vereinten Nationen im Februar 2022 und der Konferenz der Vertragsparteien des Basler Übereinkommens im Juni 2022. Die EU wird sich insbesondere für die Annahme eines neuen internationalen Übereinkommens über Kunststoffe einsetzen und Maßnahmen zur Verringerung der Umweltverschmutzung durch Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altfahrzeuge und Textilabfälle unterstützen, die weltweit besondere ökologische Herausforderungen mit sich bringen. (Europäische Kommission: ra)

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